《國家安全監管總局關(guān)于開(kāi)展非煤礦山
安全生產(chǎn)專(zhuān)項整治工作的通知》解讀
一、文件出臺背景
2010年以來(lái)，非煤礦山領(lǐng)域共發(fā)生重大事故10起，造成135人死亡。重特大事故對黨和政府形象、對人民群眾的安全感造成巨大沖擊。今年1-3月份，全國非煤礦山領(lǐng)域共發(fā)生事故82起、死亡102人，同比分別增加15.5%和32.5%，其中較大事故4起、死亡20人，去年同期未發(fā)生較大事故，非煤礦山安全生產(chǎn)形勢十分嚴峻。
黨中央國務(wù)院高度重視安全生產(chǎn)工作，黨的十八大、十八屆三中、五中全會(huì )、全國兩會(huì )、中央經(jīng)濟工作會(huì )等重要會(huì )議和《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》等重要文件，都對遏制重特大事故作出決策部署。為深入貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院系列決策部署和重要指示精神，進(jìn)一步提高非煤礦山安全保障能力，有效防范遏制非煤礦山生產(chǎn)安全事故特別是重特大事故發(fā)生，國家安全監管總局印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展非煤礦山安全生產(chǎn)專(zhuān)項整治工作的通知》（安監總管一〔2017〕28號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），決定在全國非煤礦山安全生產(chǎn)監管系統深入開(kāi)展非煤礦山安全生產(chǎn)專(zhuān)項整治工作。
二、專(zhuān)項整治的主要內容
本次專(zhuān)項整治工作緊緊圍繞全面遏制重特大事故發(fā)生這一目標，牢牢把握非煤礦山重特大事故發(fā)生的規律，以易引發(fā)較大及以上事故發(fā)生的薄弱環(huán)節為突破口，堅持目標導向和問(wèn)題導向，強化源頭管控，突出企業(yè)主體責任，以嚴格監管執法為推動(dòng)力，推動(dòng)非煤礦山安全生產(chǎn)形勢持續穩定好轉。主要包括六個(gè)方面內容：一是整治違法違規建設和生產(chǎn)行為；二是整治尾礦庫“頭頂庫”和采空區事故隱患；三是整治六類(lèi)重點(diǎn)事故隱患；四是推動(dòng)礦山整合技改和整頓升級；五是對長(cháng)期停產(chǎn)停建礦山的依法監管；六是對與煤共（伴）生礦山的依法監管。
（一）著(zhù)力整治違法違規建設和生產(chǎn)行為。2001年以來(lái)全國非煤礦山共發(fā)生40起重特大事故，其中非法違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)建設導致的重特大事故共26起、死亡855人，事故起數和死亡人數均占總數的65%。非法違法行為主要表現在：一是違反礦山建設項目安全設施“三同時(shí)”規定。主要表現在無(wú)安全設施設計、基建期間擅自投入采礦生產(chǎn)、不按批準的安全設施設計開(kāi)采，亂采濫挖。二是非法盜采、超層越界開(kāi)采、以采代探。特別是在部分地區，一個(gè)礦體多個(gè)開(kāi)采主體相互爭搶資源，井下互相貫通，一礦出事故，多礦受沖擊，導致事故擴大。
各地區要嚴格按照《安全生產(chǎn)法》、《非煤礦礦山企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法》（國家安全監管總局令第20號）和《建設項目安全設施“三同時(shí)”監督管理辦法》（國家安全監管總局令第36號）等法律法規，加大對違法行為的處罰力度，對違法違規礦山采取停止供電、停止供應民用爆炸物品等強制措施，督促企業(yè)停產(chǎn)整頓，對經(jīng)停產(chǎn)整頓仍不具備安全生產(chǎn)條件的，堅決依法提請地方政府予以關(guān)閉。對盜采、超層越界開(kāi)采等涉及國土等其他部門(mén)的非法違法行為，要建立完善線(xiàn)索和案件移交機制，發(fā)現問(wèn)題及時(shí)通報相關(guān)部門(mén)處理；要積極推動(dòng)建立聯(lián)合執法機制，協(xié)同推進(jìn)相關(guān)工作。
（二）著(zhù)力整治尾礦庫“頭頂庫”和采空區事故隱患。據統計，截至2015年底，全國有“頭頂庫”1425座，下游居民43.4萬(wàn)人。其中，四、五等庫占78.3%，這些小型“頭頂庫”防范事故能力弱、安全管理水平普遍不高，一旦發(fā)生險情，特別是發(fā)生潰壩時(shí)，將會(huì )對下游居民和設施造成巨大危害。2001年以來(lái)，全國發(fā)生的3起重特大尾礦庫生產(chǎn)安全事故，均造成下游居民重大傷亡和財產(chǎn)損失。特別是2008年山西襄汾新塔礦業(yè)公司“9·8”特別重大尾礦庫潰壩事故，造成281人死亡，社會(huì )影響極為惡劣。為有效防范和堅決遏制尾礦庫“頭頂庫”重特大事故，2016年國家安全監管總局印發(fā)了《遏制尾礦庫“頭頂庫”重特大事故工作方案》（安監總管一〔2016〕54號），要求2018年底前基本完成“頭頂庫”綜合治理工作，推動(dòng)“頭頂庫”全面實(shí)現安全生產(chǎn)。 為突出重點(diǎn)，《通知》中提出二個(gè)方面的要求。一是摸清尾礦庫“頭頂庫”安全生產(chǎn)狀況，督促指導尾礦庫企業(yè)選擇隱患治理、升級改造、閉庫及銷(xiāo)庫、尾礦綜合利用和搬遷下游居民等方式開(kāi)展綜合治理，做到“一庫一冊”和“一庫一策”。二是加快尾礦庫“頭頂庫”事故隱患治理進(jìn)度，積極推進(jìn)生產(chǎn)運行的“頭頂庫”全部達到安全生產(chǎn)標準化三級以上水平，推動(dòng)建立“頭頂庫”預警和應急救援聯(lián)防聯(lián)動(dòng)機制，2017年底前全面消除“頭頂庫”中的病庫。
采空區是誘發(fā)透水、坍塌等重特大事故的重要因素，2001年以來(lái)發(fā)生的40起重特大事故中，有9起和采空區有關(guān)，其中6起為保安礦柱受到破壞或采空區頂板受到破壞導致透水事故，3起為采空區大面積坍塌事故（均發(fā)生在石膏礦山，采礦方法為房柱法；沒(méi)有正規設計、違規開(kāi)采，采空區未及時(shí)進(jìn)行處理）。據初步統計，到2015年底，全國金屬非金屬地下礦山共有采空區12.8億立方米，分布于全國28個(gè)�。ㄊ�、區）。目前，部分礦山企業(yè)忽視采空區治理，特別是歷史遺留采空區得不到及時(shí)處理；一些中小型礦山專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量薄弱，不按設計施工或無(wú)設計施工，礦柱留設不規范，造成采空區重疊、交錯現象比較普遍。為推進(jìn)金屬非金屬地下礦山采空區事故隱患綜合治理工作，國務(wù)院安委辦于2016年印發(fā)了《金屬非金屬地下礦山采空區事故隱患治理工作方案》（安委辦〔2016〕4號），提出采用充填法、崩落法、封閉法和搬遷居民等方式進(jìn)行綜合治理，要求到2018年底基本摸清我國金屬非金屬地下礦山采空區規模和分布狀況，基本完成歷史上形成的、危險性大的金屬非金屬地下礦山采空區事故隱患治理任務(wù)�！锻ㄖ愤M(jìn)一步細化了相關(guān)工作要求：一是各級安全監管部門(mén)要建立健全采空區基礎檔案，積極協(xié)調會(huì )同國土資源等部門(mén)，認真開(kāi)展采空區排查摸底，全面細致摸清采空區規模、分布特征、穩定性狀況等情況。二是在采空區調查摸底的基礎上，要分輕重緩急、突出重點(diǎn)，明確治理重點(diǎn)區域、重點(diǎn)礦山，2017年會(huì )同有關(guān)部門(mén)重點(diǎn)完成治理石膏礦等非金屬地下礦山采空區、大面積連片和總體積超過(guò)100萬(wàn)立方米的采空區和尾礦庫“頭頂庫”下方的采空區事故隱患。三是積極推動(dòng)地方政府及相關(guān)部門(mén)加大工作力度，切實(shí)履行采空區治理的監督管理主體責任。四是督促企業(yè)根據采空區的實(shí)際狀況、開(kāi)采技術(shù)條件，開(kāi)展采空區事故隱患治理工程設計和綜合治理工作；對無(wú)法及時(shí)治理的采空區要建立監測預警系統，發(fā)現問(wèn)題及時(shí)處理，確保人員安全。五是源頭控制，標本兼治，督促企業(yè)規范采空區日常管理，嚴格按照有關(guān)法律法規、標準和規范及時(shí)處理采空區，嚴防產(chǎn)生新的采空區事故隱患。
2016年，國家安全監管總局利用安全生產(chǎn)預防及應急專(zhuān)項資金對尾礦庫“頭頂庫”綜合治理和采空區事故隱患治理工作以“以獎代補”形式予以支持，2017年將繼續安排專(zhuān)項資金予以支持。各有關(guān)地區、相關(guān)企業(yè)要嚴格按照財政部、國家安全監管總局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)<安全生產(chǎn)預防及應急專(zhuān)項資金管理辦法>的通知》（財建〔2016〕280號）和《國家安全監管總局辦公廳關(guān)于印發(fā)安全生產(chǎn)預防及應急專(zhuān)項資金項目管理實(shí)施細則和專(zhuān)項資金安排方案及職責分工的通知》（安監總廳財函〔2016〕81號）等文件要求，足額配套落實(shí)相應資金，嚴格專(zhuān)項資金的管理和使用，加強對專(zhuān)項資金支持項目的監督檢查，確保專(zhuān)項治理工作取得實(shí)效。
（三）著(zhù)力整治六類(lèi)事故隱患。通過(guò)對2001年至2016年非煤礦山較大以上事故統計分析發(fā)現，較大事故類(lèi)型主要集中在坍塌（34.0%）、中毒和窒息（20.0%）、冒頂片幫（16.1%）、放炮（6.0%）、透水（3.8%）和火藥爆炸（3.6%）等六類(lèi)事故，占到了較大事故總量的83.5%；40起重特大事故中，發(fā)生透水和火災各發(fā)生9起，坍塌7起，尾礦庫潰壩、采空區冒頂和火藥爆炸各發(fā)生3起，墜罐2起，中毒和窒息、井噴、車(chē)輛傷害、管道爆炸各發(fā)生1起。因此，嚴防中毒和窒息事故、火災事故、透水事故、墜罐跑車(chē)事故、冒頂片幫事故和邊坡坍塌事故等六大類(lèi)事故，是有效減少非煤礦山較大事故，遏制重特大事故發(fā)生，促進(jìn)非煤礦山安全生產(chǎn)形勢根本好轉的關(guān)鍵。
2014年，國家安全監管總局印發(fā)了《關(guān)于嚴防十類(lèi)非煤礦山生產(chǎn)安全事故的通知》（安監總管一〔2014〕48號），針對非煤礦山中毒窒息、火災、透水、爆炸、墜罐跑車(chē)、冒頂坍塌、邊坡垮塌、尾礦庫潰壩、井噴失控和硫化氫中毒、重大海損等十類(lèi)事故提出了全面具體的防范措施，對減少非煤礦山事故起到了很好的推動(dòng)作用。2016年，國家安全監管總局印發(fā)了《非煤礦山領(lǐng)域遏制重特大事故工作方案》（安監總管一〔2016〕60號），針對非煤礦山可能引發(fā)重特大事故的環(huán)節，強制推行6項重大風(fēng)險防控措施。結合上述兩個(gè)文件要求，《通知》強調了防范六類(lèi)事故的關(guān)鍵措施。一是針對防范中毒窒息事故，要求為每一位入井人員配備自救器，為從事井下作業(yè)的每一個(gè)班組配備便攜式氣體檢測報警儀，對未按照要求配備的，要立即責令停產(chǎn)整改。二是針對防范火災事故，要求嚴格執行動(dòng)火作業(yè)審批制度，確保動(dòng)火作業(yè)人員安全培訓到位，發(fā)生事故后嚴禁盲目施救，對檢查發(fā)現的違規行為，要依法上限處罰。三是針對防范透水事故，要求嚴格落實(shí)“預測預報、有疑必探、先探后掘、先治后采”等水害防治制度；在水文地質(zhì)條件中等及以上的地下礦山，配備超前探放水設備。四是針對防范墜罐跑車(chē)事故，要求加強提升運輸設備操作人員安全培訓，確保持證上崗；嚴格按規定對提升運輸系統進(jìn)行檢測檢驗和日常維護保養；乘載人數30人及以上的提升罐籠必須將每半年一次的鋼絲繩檢驗報告（平衡用鋼絲繩和摩擦式提升機的提升用鋼絲繩除外）和每年一次的提升系統檢測報告報送安全監管部門(mén)。五是針對防范冒頂片幫事故，要求嚴格執行敲幫問(wèn)頂制度；開(kāi)采深度800米及以上的地下礦山必須安裝在線(xiàn)地壓監測系統；要嚴格按照設計開(kāi)采，及時(shí)處理采空區，確保礦房、礦柱參數符合要求。六是針對防范邊坡坍塌事故，要求嚴格按設計自上而下分臺階分層開(kāi)采，并確保道路上山，嚴禁“一面墻”開(kāi)采；邊坡高度200米以上的露天礦山高陡邊坡、堆置高度200米以上的排土場(chǎng)，必須進(jìn)行在線(xiàn)監測，定期進(jìn)行穩定性專(zhuān)項分析。
各地區、各企業(yè)除了嚴格落實(shí)《通知》中所強調的防范措施外，還要認真貫徹落實(shí)上述兩個(gè)文件中的相關(guān)要求。
（四）著(zhù)力推動(dòng)礦山整合技改和整頓升級。2012年，國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳轉發(fā)安全監管總局等部門(mén)關(guān)于依法做好金屬非金屬礦山整頓工作意見(jiàn)的通知》（國辦發(fā)〔2012〕54號），建立了金屬非金屬礦山整頓工作部際聯(lián)席會(huì )議制度，深入開(kāi)展了為期3年的金屬非金屬礦山整頓攻堅戰，取得了明顯成效。截至到2015年底，全國共整頓關(guān)閉不符合產(chǎn)業(yè)政策、安全保障能力低下和非法違法生產(chǎn)金屬非金屬礦山27054座，各類(lèi)非法違法開(kāi)采行為得到遏制；準入門(mén)檻逐漸提高，持證金屬非金屬礦山中小型礦山比重比2012年下降了6.7%；事故總量逐步下降，比2012年事故起數和死亡人數分別下降了37.4%和43.5%。
雖然經(jīng)過(guò)為期3年的金屬非金屬礦山整頓工作，取得了很大的成效，但目前仍然存在以下問(wèn)題：一是多、小、亂問(wèn)題仍然突出。截至2016年底，全國金屬非金屬礦山（含尾礦庫）仍有51772座，其中小型礦山占88.3%，產(chǎn)能只占30%左右，但釀成的事故卻超過(guò)90%；一個(gè)礦體多個(gè)開(kāi)采主體以及大礦小開(kāi)問(wèn)題依然比較嚴重；部分地區一個(gè)采礦證多個(gè)獨立生產(chǎn)系統、非法轉讓采礦權等假整合問(wèn)題仍然突出。二是設備設施落后問(wèn)題仍然突出。截至2016年底，全國還有7%的露天礦山和15%的小型地下礦山使用人工裝卸礦巖，9%的礦山?jīng)]有按期淘汰列入目錄的落后工藝設備，地下礦山仍在使用非阻燃電纜42.8萬(wàn)米、非阻燃風(fēng)筒1.8萬(wàn)米、木支護1.9萬(wàn)米，安全風(fēng)險仍然很高。三是從業(yè)人員安全素質(zhì)偏低問(wèn)題仍然突出。截至2016年底，全國僅有22.8%的礦山配有專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，大部分中小礦山?jīng)]有風(fēng)險分析和防控能力；50％以上從業(yè)人員是初中以下文化程度，70％以上沒(méi)有接受過(guò)正規安全培訓，因現場(chǎng)管理不到位引發(fā)的事故占事故總量的80％以上。
借鑒2012年至2015年整頓工作的經(jīng)驗，以及內蒙古、遼寧、吉林、云南、山東等地區非煤礦山整頓升級工作的做法，《通知》對礦山整合技改和整頓升級工作提出了明確要求。一是在目前全國礦業(yè)經(jīng)濟仍然不景氣的現狀下，要充分利用經(jīng)濟手段引導缺乏資金無(wú)能力整改隱患，受采空區、水害威脅嚴重，以及資源接近枯竭的老舊、小礦山關(guān)閉退出，進(jìn)一步降低礦山數量。二是要嚴把非煤礦山安全生產(chǎn)條件關(guān)，對不具備基本安全生產(chǎn)條件的要堅決依法提請地方政府予以關(guān)閉；對存在重大事故隱患的要依法停產(chǎn)整頓，加強停產(chǎn)整頓期間的監管，嚴禁非法違法擅自生產(chǎn)，直至整改到位。三是推動(dòng)礦業(yè)秩序混亂的地區加大工作力度，深入推進(jìn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合，督促進(jìn)一步優(yōu)化礦業(yè)權布局，嚴格執行優(yōu)勢礦種開(kāi)采總量控制，嚴厲打擊非法轉讓采礦權和“假整合”等行為。四是嚴把礦山規模門(mén)檻。要繼續推動(dòng)進(jìn)一步提高礦山開(kāi)發(fā)規模準入標準。五是對仍在使用非阻燃電纜、非阻燃風(fēng)筒、主要井巷木支護等落后設備設施的企業(yè)要立即停產(chǎn)，限期整改，確保2017年底前全部完成淘汰落后任務(wù)。
（五）著(zhù)力加強對長(cháng)期停產(chǎn)停建礦山的依法監管。受市場(chǎng)持續低迷影響，非煤礦山企業(yè)停產(chǎn)停建比例較高，一些中小型礦山停產(chǎn)期間安全投入保障不足，生產(chǎn)系統維護保養不到位，只對生產(chǎn)系統進(jìn)行簡(jiǎn)單維護，為日后復產(chǎn)帶來(lái)新的、更大的隱患，每年節后復產(chǎn)生產(chǎn)高峰期也同時(shí)是事故高發(fā)期。為加強和規范長(cháng)期停產(chǎn)停建礦山的安全監督管理，2016年3月，國家安全監管總局辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強停產(chǎn)停建非煤礦山安全監管工作的通知》（安監總廳管一〔2016〕25號），從規范停產(chǎn)停建礦山工作程序、加強停產(chǎn)停建礦山安全監管、做好復產(chǎn)復工檢查驗收工作和探索創(chuàng )新停產(chǎn)停建礦山淘汰退出等方面提出了具體的要求。
目前，隨著(zhù)部分礦產(chǎn)品市場(chǎng)回暖，近2萬(wàn)多座停產(chǎn)和4千多座停建非煤礦山可能將逐漸復工，安全風(fēng)險凸顯�！锻ㄖ穼﹂L(cháng)期停產(chǎn)停建礦山監安全監管工作提出了針對性要求：一是嚴格停產(chǎn)停產(chǎn)礦山報告制度。需要停產(chǎn)停建6個(gè)月以上的非煤礦山企業(yè)必須向相應安全監管部門(mén)提出書(shū)面報告，說(shuō)明停產(chǎn)停建原因、期限和停產(chǎn)停建期間擬采取的安全技術(shù)和管理措施等事項。當地安全監管部門(mén)要全面掌握停產(chǎn)停建礦山情況。二是對停產(chǎn)停建礦山要和正常生產(chǎn)礦山一樣進(jìn)行日常安全監管執法，礦山企業(yè)必須確保安全生產(chǎn)許可證等相關(guān)證件合法有效，否則按無(wú)證生產(chǎn)依法處罰。三是復產(chǎn)復建礦山企業(yè)必須組織復產(chǎn)復工檢查驗收，認為符合安全生產(chǎn)條件的，必須向相應安全監管部門(mén)提交復產(chǎn)復工報告。安全監管部門(mén)要對提交復產(chǎn)復工報告的礦山企業(yè)加強檢查，發(fā)現不符合安全生產(chǎn)條件的必須責令停產(chǎn)整改。對長(cháng)期停產(chǎn)停建、復工復產(chǎn)無(wú)望和扭虧無(wú)望的礦山，要結合整頓升級要求引導企業(yè)主動(dòng)關(guān)閉退出。
六、著(zhù)力加大對與煤共（伴）生礦山的監督檢查力度。隨著(zhù)煤礦不斷提高準入門(mén)檻、推動(dòng)落實(shí)淘汰落后產(chǎn)能，不斷推進(jìn)煤礦關(guān)閉退出，部分煤礦企業(yè)開(kāi)始改頭換面以開(kāi)采非煤礦產(chǎn)品的名義開(kāi)采煤炭，這些企業(yè)按非煤礦山的標準進(jìn)行生產(chǎn)建設，極易導致事故發(fā)生。2013年發(fā)生的山東省濟南市章丘埠東粘土礦“5.23”重大透水事故和陜西渭南市澄城縣硫磺礦“7.23”重大火災事故（2起事故分別造成10人死亡），均是以非煤礦山名義盜采煤炭資源。2015年湖南省又連續發(fā)生兩起與煤共（伴）生金屬非金屬礦山較大事故，共造成10人死亡。據統計，目前全國共有與煤共（伴）生礦山457座，其中90%以上為小型礦山。為加強對與煤共（伴）生礦山監管，堅決遏制與煤共（伴）生礦山事故頻發(fā)勢頭，《通知》要求：一是各級安全監管部門(mén)要積極協(xié)調推動(dòng)有關(guān)部門(mén)源頭把控，嚴格確定開(kāi)采礦種；要開(kāi)展聯(lián)合執法或推動(dòng)有關(guān)部門(mén)加大對超層越界盜采煤炭資源的打擊力度；要完善案件線(xiàn)索移交機制，發(fā)現相關(guān)問(wèn)題及時(shí)通報移交相關(guān)部門(mén)。二是加大對與煤共（伴）生礦山監督檢查力度，督促企業(yè)嚴格按照煤礦標準進(jìn)行建設和生產(chǎn)；積極引導與煤共（伴）生礦山企業(yè)關(guān)閉退出，對達不到煤礦安全標準的，堅決提請有關(guān)地方人民政府依法予以關(guān)閉。
三、專(zhuān)項整治有關(guān)工作要求
為了確保此次非煤礦山專(zhuān)項整治工作落到實(shí)處，取得實(shí)效，《通知》要求：一要高度重視、狠抓落實(shí)。各級安全監管部門(mén)和有關(guān)企業(yè)要結合本地區非煤礦山安全生產(chǎn)實(shí)際，將專(zhuān)項整治工作和遏制重特大事故、構建風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制、加強非煤礦山“三項監管”等日常監管工作有機結合起來(lái)，統籌部署，協(xié)同推進(jìn)，狠抓落實(shí)。二要嚴格執法、抓出實(shí)效。對發(fā)現的違法違規行為要依法依規采取停產(chǎn)整頓、上限處罰、關(guān)閉取締、從嚴追責“四個(gè)一律”執法措施，以及失信聯(lián)合懲戒機制、“黑名單”制度、媒體曝光等方式，促進(jìn)非煤礦山企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責任，確保非煤礦山安全生產(chǎn)專(zhuān)項整治工作取得實(shí)效。三要按季度對專(zhuān)項整治工作進(jìn)行總結，國家安全監管總局每季度進(jìn)行通報。
