強化源頭管控 嚴格安全準入
——《國務(wù)院安委會(huì )辦公室關(guān)于實(shí)施遏制重特大事故工作指南全面加強安全生產(chǎn)源頭管控和安全準入工作的指導意見(jiàn)》解讀
近日，國務(wù)院安委辦印發(fā)《關(guān)于實(shí)施遏制重特大事故工作指南全面加強安全生產(chǎn)源頭管控和安全準入工作的指導意見(jiàn)》（安委辦〔2017〕7號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）�！兑庖�(jiàn)》從總體思路、重點(diǎn)任務(wù)、保障措施三大方面提出了指導性意見(jiàn)，為更有效地加強源頭管控、嚴格安全準入、防范和遏制遏制重特大事故提供了重要遵循。
一、制定《意見(jiàn)》的必要性
國務(wù)院安委辦制定出臺《意見(jiàn)》主要有以下三個(gè)方面的考慮：
一是突出抓好“牛鼻子”工程。近年來(lái)，安全生產(chǎn)重特大事故時(shí)有發(fā)生，去年全年發(fā)生重特大事故32起，平均每月近3起，不但給人民群眾生命財產(chǎn)安全造成重大損失，也引起社會(huì )廣泛關(guān)注，產(chǎn)生了較大的社會(huì )負面影響。黨的十八屆三中、四中、五中全會(huì )，中央城市工作會(huì )議、2016政府工作報告等都對遏制重特大事故作了突出強調。圍繞這一工作重心，《意見(jiàn)》以源頭管控和安全準入為抓手，與其他手段形成合力，旨在堅決遏制重特大事故發(fā)生。
二是細化了《工作指南》的相關(guān)要求。2016年，國家安全監管總局出臺了《標本兼制遏制重特大事故工作指南》（安委辦〔2016〕3號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《工作指南》），其中對全面加強安全生產(chǎn)源頭管控和安全準入工作提出原則要求。對此，《意見(jiàn)》進(jìn)一步細化措施，并與《工作指南》、《關(guān)于實(shí)施遏制重特大事故工作指南構建雙重預防機制的意見(jiàn)》（安委辦〔2016〕11號）等共同構成防范和遏制重特大事故的系統性舉措。
三是堅持問(wèn)題導向。一些地方和企業(yè)在安全生產(chǎn)源頭管控和準入關(guān)口上把控不嚴不實(shí)的現象仍然存在，如項目規劃設計安全評估還不到位，城鄉安全保障布局不合理現象較為突出；有些生產(chǎn)工藝、技術(shù)、設備和材料存在“先天不足”，高危行業(yè)和重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域關(guān)鍵崗位人員安全素質(zhì)和職業(yè)安全技能不能滿(mǎn)足崗位需要等。解決上述突出問(wèn)題，必須加大安全準入把關(guān)力度。
二、抓住關(guān)鍵，明確五大方面重點(diǎn)任務(wù)
《意見(jiàn)》確立了“構建集規劃設計、重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域、工藝設備材料、特殊場(chǎng)所、人員素質(zhì)‘五位一體’的源頭管控和安全準入制度體系”的目標要求，并據此提出五個(gè)方面的重點(diǎn)任務(wù)。
第一，明確規劃設計安全要求。具體包括四方面的要求：
一是加強規劃設計安全評估。因規劃設計把關(guān)不嚴，造成嚴重后果，這方面的教訓很多。如山東省青島市“11•22”輸油管道泄露爆炸事故，暴露出一些地區在規劃和管線(xiàn)設計中存在隱患和風(fēng)險。突出表現在部分城鄉規劃和管線(xiàn)工程設計對安全生產(chǎn)要求考慮不充分，產(chǎn)生安全隱患；違反已批準的城鄉規劃進(jìn)行設計、建設，產(chǎn)生隱蔽致災隱患。為此，《意見(jiàn)》明確要求高危項目必須開(kāi)展安全風(fēng)險評估和防控風(fēng)險論證，明確重大危險源清單。職業(yè)病防治工作關(guān)系到廣大勞動(dòng)者的身心健康，是重大的民生問(wèn)題。近年來(lái)，我國職業(yè)健康監管工作雖然取得積極進(jìn)展，但總體發(fā)展仍不平衡，面臨的形勢依然嚴峻�！兑庖�(jiàn)》要求按照《安全生產(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》等有關(guān)要求，嚴格落實(shí)規劃審批工作，確保安全生產(chǎn)和職業(yè)病防治工作與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展同規劃、同設計、同實(shí)施、同考核評估。
二是科學(xué)規劃城鄉安全保障布局。隨著(zhù)我國城鎮化進(jìn)程加快，長(cháng)期積累的安全生產(chǎn)矛盾正在集中顯現，部分城區與工業(yè)區相向發(fā)展形成粘連，尤其是城鄉建設中安全規劃不到位的問(wèn)題日益凸顯，安全防護距離不符合相關(guān)標準，形成了新的隱患。如重慶天原化工廠(chǎng)“4•15”事故、天津港“8•12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故給規劃安全敲響了警鐘。為此，《意見(jiàn)》強調各地區城鄉規劃布局、設計、建設、管理等各項工作必須嚴把安全關(guān)，科學(xué)設定安全防護距離、緊急避難場(chǎng)所和應急救援能力布局，同時(shí)要求明確安全管控責任部門(mén)及責任人。鑒于化工園區的特殊安全要求，《意見(jiàn)》要求加快實(shí)施人口密集區域的危險化學(xué)品和化工企業(yè)生產(chǎn)倉儲場(chǎng)所安全搬遷工程。
三是嚴把工程管線(xiàn)設施規劃設計安全關(guān)。當前我國部分已建油氣管道存在著(zhù)占壓、安全距離不足、不滿(mǎn)足安全要求的交叉穿越等突出問(wèn)題�！兑庖�(jiàn)》要求工程管線(xiàn)規劃布局、設計與敷設要依法依規，并完善相應的建設規范，健全油氣管線(xiàn)安全監管措施和辦法，從嚴控制人員密集區域管線(xiàn)輸送壓力等級，鼓勵各地區按照安全、有序原則建設地下綜合管廊。為確保各地、各單位將加強安全管控貫穿于規劃、建設、運營(yíng)全過(guò)程，《意見(jiàn)》提出建立地下綜合管廊安全終身責任制和標牌制度，接受社會(huì )監督。
四是嚴把鐵路沿線(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位規劃安全關(guān)。鐵路沿線(xiàn)的生產(chǎn)安全不僅關(guān)乎生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位自身，更與鐵路正常交通運輸及旅客人身安全息息相關(guān)。2016年濟南聯(lián)華恒基經(jīng)貿有限公司“11•29”爆炸事故，致相鄰的京滬高鐵橋接觸網(wǎng)斷電，多趟列車(chē)晚點(diǎn)，部分列車(chē)停運。據調查，發(fā)生爆炸事故的廠(chǎng)房離京滬高鐵橋僅50米左右，不符合《鐵路安全管理條例》的相關(guān)規定。為此，《意見(jiàn)》要求鐵路沿線(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的規劃與建設要嚴格執行相關(guān)法律、法規和標準，并嚴控安全防護距離。
第二，嚴格重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域安全準入。主要涉及三個(gè)方面的具體要求：
一是合理確定企業(yè)準入門(mén)檻。近些年，重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域因安全生產(chǎn)行政審批把關(guān)不嚴，直接或間接導致事故發(fā)生的案例屢見(jiàn)不鮮。如天津港“8•12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故調查報告顯示，有關(guān)部門(mén)在明知瑞海公司未取得法定審批許可手續，仍批準瑞海公司從事港口危險貨物經(jīng)營(yíng)，明知其危險貨物堆場(chǎng)改造項目未批先建，仍批準其驗收通過(guò)，埋下了重大隱患。事故血的教訓極其深刻，必須牢記，確保安全準入標準不降低。為此，《意見(jiàn)》要求各地區要明確高危行業(yè)領(lǐng)域企業(yè)安全準入條件。為明確規范高危行業(yè)領(lǐng)域可使用生產(chǎn)原料的范圍，上海等地已根據本地實(shí)際情況，建立了《禁止、限制和控制危險化學(xué)品目錄》并頒布實(shí)施�！兑庖�(jiàn)》也鼓勵各地根據實(shí)際制定本地區危險化學(xué)品、煙花爆竹和礦山等“禁限控”目錄并嚴格執行。
二是完善建設項目安全設施和職業(yè)病防護設施“三同時(shí)”制度�！栋踩a(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》等法律法規對安全生產(chǎn)設施和職業(yè)病防護設施明確提出了“三同時(shí)”制度。特別是對勞動(dòng)者安全健康和社會(huì )危害較大的礦山、危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存企業(yè)，以及發(fā)生事故損失大、社會(huì )影響大的重點(diǎn)建設項目等，必須嚴格落實(shí)“三同時(shí)”的有關(guān)規定，特別強調一旦發(fā)生事故，將依法予以處罰。在實(shí)際工作中，應進(jìn)一步完善“三同時(shí)”管理規定，突出重點(diǎn)，加大監督檢查力度，嚴格審查驗收程序，確保從源頭上不留安全隱患。
三是嚴格審批重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域建設項目。近年來(lái)，我國安全生產(chǎn)事故總量呈下降趨勢，但煤礦、危險化學(xué)品、煙花爆竹等仍是事故頻發(fā)的重點(diǎn)行業(yè)。為遏制重特大事故，應從源頭上嚴格按照法律法規及相關(guān)標準要求，從嚴審批這些行業(yè)領(lǐng)域的建設項目。如《關(guān)于進(jìn)一步加強煤礦安全生產(chǎn)工作的意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2013〕99號）《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現脫困發(fā)展的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2016〕7號）、《2016年能源工作指導意見(jiàn)》等都對煤礦項目均提要從嚴審批要求�！段ｋU化學(xué)品建設項目安全許可實(shí)施辦法》對新建、改建、擴建危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存裝置和設施項目，進(jìn)行建設項目安全審查。根據相關(guān)規定，《意見(jiàn)》要求高危項目審批必須把安全生產(chǎn)作為前置條件，嚴格規范礦山、危險化學(xué)品“兩重點(diǎn)一重大”及煙花爆竹建設項目前期工作階段部門(mén)的聯(lián)合審批制度。
第三，強化生產(chǎn)工藝、技術(shù)、設備和材料安全準入。這里涉及五個(gè)方面的具體要求：
一是加快淘汰退出落后產(chǎn)能。國家“十三五”規劃綱要提出要加快鋼鐵、煤炭等行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能退出。2016年中央經(jīng)濟會(huì )議強調要著(zhù)力加強供給側結構性改革。經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變和產(chǎn)業(yè)結構的調整優(yōu)化為安全生產(chǎn)工作提供了有利條件。通過(guò)化解過(guò)剩產(chǎn)能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構調整優(yōu)化，推動(dòng)安全生產(chǎn)再上新臺階�！兑庖�(jiàn)》提出對于《產(chǎn)業(yè)結構調整目錄（2011年本）（修正）》中設定的淘汰類(lèi)工業(yè)技術(shù)與裝備的產(chǎn)能，要嚴格按照規定時(shí)限或計劃進(jìn)行淘汰，加快更新淘汰落后生產(chǎn)工藝技術(shù)裝備和產(chǎn)品目錄，并完善礦山、危險化學(xué)品、煙花爆竹等生產(chǎn)企業(yè)退出轉產(chǎn)扶持獎勵政策，為安全生產(chǎn)工作奠定良好基礎。
二是加快完善強制性工藝技術(shù)裝備材料安全標準。目前我國安全生產(chǎn)相關(guān)標準已達1500多項，但強制性國家標準數量偏少，部分標準的標齡過(guò)長(cháng)，標準規定尺度不一，關(guān)鍵標準缺失，新產(chǎn)品、新工藝、新業(yè)態(tài)標準制定滯后等問(wèn)題突出。按照《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化標準化工作改革方案的通知》（國發(fā)〔2015〕13號）要求，必須加快安全生產(chǎn)標準的制定修訂和整合�！兑庖�(jiàn)》強調要及時(shí)制修訂并公布相關(guān)工藝技術(shù)裝備強制性安全標準，鼓勵制定新產(chǎn)品、新工藝、新業(yè)態(tài)的安全生產(chǎn)和職業(yè)健康技術(shù)地方、行業(yè)、企業(yè)標準。
三是加強關(guān)鍵技術(shù)工藝設備材料安全保障。海因里希事故致因理論認為，事故的直接原因是物的不安全狀態(tài)和人的不安全行為。企業(yè)有關(guān)部門(mén)應從工程設計、設備制造、原材料采購、建設施工等各個(gè)環(huán)節嚴格把關(guān)，嚴禁不合格設備、配件、材料等進(jìn)入生產(chǎn)裝置，嚴防新上項目出現“先天性”不足。同時(shí)還應堅持對設備的更新改造，提升安全技術(shù)水平，并對設備進(jìn)行定時(shí)檢驗檢測，以便及時(shí)有效地消除設備運行過(guò)程中的不安全因素。貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》，要求督促生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位認真落實(shí)企業(yè)主體責任，加大關(guān)鍵技術(shù)工藝設備材料科技投入，提升安全保障水平，為實(shí)現安全生產(chǎn)管理關(guān)口前移打下堅實(shí)的基礎。
四是提升交通運輸和漁業(yè)船舶安全技術(shù)標準。公安部門(mén)統計資料顯示，近年來(lái)發(fā)生的導致10人以上死亡的重特大交通事故，運輸里程在1000公里以上的超長(cháng)途客運車(chē)輛事故和危險化學(xué)品運輸車(chē)輛占了很大比例。如2014年3月1日晉濟高速巖后隧道發(fā)生特別重大交通事故，導致甲醇泄漏燃燒引起爆炸，造成31人死亡，9人失蹤和42輛車(chē)不同程度損毀；濱保高速天津“10•7”特別重大道路交通事故造成35人死亡、19人受傷，人員傷亡和財產(chǎn)損失慘重。事故調查發(fā)現，事發(fā)時(shí)肇事車(chē)輛都不同程度存在安全技術(shù)或安全配置標準不高的狀況。國家對大客車(chē)等車(chē)輛的一些安全標準僅僅是推薦規定，而非強制規定。鑒于此，《意見(jiàn)》提出要提高大型客車(chē)、旅游客車(chē)和危險貨物運輸車(chē)輛制造安全技術(shù)標準及安全配置標準，強力推動(dòng)企業(yè)采取防碰撞、防油料泄漏新技術(shù)�？痛�、漁船的安全性能與大型客車(chē)、旅游客車(chē)同樣關(guān)乎交通秩序及乘客的人身財產(chǎn)安全�！兑庖�(jiàn)》強調要提高客船建造、逃生等相關(guān)安全技術(shù)標準；嚴格漁船檢驗制度，推進(jìn)漁船標準化改造工作，推動(dòng)海洋漁船（含遠洋漁船）配備安全通導設備。
五是強制淘汰不符合安全標準的工藝技術(shù)裝備和材料。2010年工信部發(fā)布的《部分工業(yè)行業(yè)淘汰落后生產(chǎn)工藝裝備和產(chǎn)品指導目錄》詳細列舉了鋼鐵、有色金屬、化工等行業(yè)領(lǐng)域淘汰落后生產(chǎn)工業(yè)裝備和產(chǎn)品。貫徹《意見(jiàn)》，要求各相關(guān)部門(mén)認真調查行業(yè)領(lǐng)域情況，積極推動(dòng)淘汰落后生產(chǎn)工藝裝備和產(chǎn)品指導目錄制定和更新工作的落實(shí)、以推動(dòng)安全工業(yè)設備和材料隱患重大、職業(yè)病危害嚴重企業(yè)轉型升級和淘汰退出。
第四，建立特殊場(chǎng)所安全管控制度。這里涉及兩個(gè)方面的具體要求：
一是科學(xué)合理控制高風(fēng)險和勞動(dòng)密集型作業(yè)場(chǎng)所人員數量。在高風(fēng)險作業(yè)場(chǎng)所從事作業(yè)的人員越多，風(fēng)險點(diǎn)也就越多，發(fā)生事故的概率也就越大。如2013年吉林寶源豐禽業(yè)有限公司“6•3”氨氣泄漏特別重大火災事故，造成121名員工死亡，76名員工受傷。這起事故暴漏出作業(yè)場(chǎng)所人員過(guò)于密集和逃生通道不暢帶來(lái)的安全問(wèn)題，加劇了人員的大量傷亡�；陲L(fēng)險概率考慮，《意見(jiàn)》提出要強化人員數量管控和人員密集場(chǎng)所風(fēng)險管控，嚴格控制單位空間作業(yè)人數，推進(jìn)機器人和智能成套裝備在工業(yè)炸藥、工業(yè)雷管、劇毒化學(xué)品生產(chǎn)過(guò)程中的應用。
二是嚴格管控人員密集場(chǎng)所人流密度。近年來(lái)，大型群眾性文體娛樂(lè )活動(dòng)日益增多，活動(dòng)呈現出規模大、范圍廣、場(chǎng)所復雜的特點(diǎn)。若管控不當，極易發(fā)生群死群傷事件。2004年2月5日，北京密云密虹公園舉辦的迎春燈展發(fā)生特別重大踩踏事故，造成37人死亡。為吸取事故慘痛教訓，《意見(jiàn)》要求相關(guān)部門(mén)嚴格審批、管控大型群眾性活動(dòng)，建立大型經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)備案制度和人員密集型作業(yè)場(chǎng)所安全預警制度，加強實(shí)時(shí)監測，嚴格控制人流密度。建立健全人員密集場(chǎng)所人流應急預案和管控疏導方案，嚴防人員擁擠、踩踏事故發(fā)生。
第五，完善從業(yè)人員安全素質(zhì)準入制度。這里涉及兩個(gè)方面的具體要求：
一是提高高危行業(yè)領(lǐng)域從業(yè)人員安全素質(zhì)準入條件�！栋踩a(chǎn)法》規定：生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負責人和安全生產(chǎn)管理人員必須具備與本單位所從事的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)相應的安全生產(chǎn)知識和管理能力。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的特種作業(yè)人員必須按照國家有關(guān)規定經(jīng)專(zhuān)門(mén)的安全作業(yè)培訓，取得相應資格，方可上崗作業(yè)。為此，《意見(jiàn)》明確提出高危行業(yè)領(lǐng)域企業(yè)負責人、安全管理人員和特種作業(yè)人員的安全素質(zhì)要求�？紤]到當前全國地域經(jīng)濟發(fā)展水平、人力資源分布、從業(yè)人員的文化程度和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)等因素差異性較大，《意見(jiàn)》沒(méi)有一刀切地就上述人員的安全準入和安全素質(zhì)提出具體要求。各地可根據各地實(shí)際，明確高危行業(yè)領(lǐng)域相關(guān)人員的安全素質(zhì)要求。同時(shí)，根據《安全生產(chǎn)法》規定和《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》要求，《意見(jiàn)》對被追究刑事責任的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者依法實(shí)施相應的職業(yè)禁入，對事故負有重大責任的社會(huì )服務(wù)機構和人員依法實(shí)施相應的行業(yè)禁入�！皟蓚�(gè)禁入”有助于提高企業(yè)和個(gè)人的違法成本，強化責任落實(shí)。針對外協(xié)單位安全管理不規范等問(wèn)題，《意見(jiàn)》要求企業(yè)認真履行安全生產(chǎn)主體責任，嚴格審查外協(xié)單位從業(yè)人員安全資質(zhì)。
二是提升重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域關(guān)鍵崗位人員職業(yè)安全技能。企業(yè)關(guān)鍵崗位人員職業(yè)安全技能的高低直接影響企業(yè)安全生產(chǎn)水平�！兑庖�(jiàn)》提出督促企業(yè)建立健全煤礦、非煤礦山、危險化學(xué)品等13個(gè)重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域關(guān)鍵崗位人員入職安全培訓、警示教育、繼續教育和考核制度。針對當前客貨運車(chē)輛駕駛員職業(yè)所要求的條件偏低、培訓不到位、處置突發(fā)事件能力偏弱等現實(shí)情況，《意見(jiàn)》要求完善客貨運車(chē)輛駕駛員職業(yè)要求，改革大中型客貨車(chē)駕駛人職業(yè)培訓考試機制，進(jìn)一步加大客貨運駕駛員業(yè)務(wù)知識、操作技能和處置突發(fā)事件等方面的培訓。
三、協(xié)同推進(jìn)，確�！兑庖�(jiàn)》落實(shí)到位
加強安全生產(chǎn)源頭管控和安全準入工作涉及多行業(yè)、多部門(mén)、需要各方共同推進(jìn)落實(shí)。
一是加強統籌協(xié)調。國家安全監管總局將推動(dòng)把安全生產(chǎn)源頭管控和安全準入工作納入地方政府及相關(guān)部門(mén)安全生產(chǎn)目標考核內容，加強考核獎懲。地方人民政府安委會(huì )要主動(dòng)作為，結合實(shí)際提出貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》的具體方案，協(xié)調各方，著(zhù)力解決跨部門(mén)、跨行業(yè)的問(wèn)題。
二是加強改革創(chuàng )新。結合貫徹實(shí)施《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》，以問(wèn)題為導向，加強安全生產(chǎn)監管體制機制的改革創(chuàng )新，加強源頭管控和安全預防工作，把握主動(dòng)權。
三是加強法規制度建設。加快涉及安全生產(chǎn)源頭管控和安全準入方面法律法規和行政規章的制修訂工作，加快涉及安全生產(chǎn)源頭管控和安全準入方面法律法規和行政規章的廢改立工作，實(shí)現用制度管人、管事。
四是加強督促檢查。各地區、各相關(guān)部門(mén)要按照責任清單和時(shí)間表，定期檢查，對工作不力、落實(shí)不到位的，要通報批評、嚴肅問(wèn)責。
五是加強輿論引導。各地區、各相關(guān)部門(mén)要充分利用報紙、電視、網(wǎng)絡(luò )、微信等媒體，采取設立專(zhuān)欄、訪(fǎng)談等多種方式，集中報道、廣泛宣傳《意見(jiàn)》的精神實(shí)質(zhì)和各地貫徹落實(shí)的經(jīng)驗做法，推動(dòng)學(xué)習貫徹不斷深入。
